全国人大常委会法制工作委员会：

目前，《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》（以下简称《修正案（草案）》）正在面向社会公开征求意见。为此，我们作为涉税专业服务机构，经过内部研究讨论，形成几点看法和建议，如下：

一、建议将《修正案（草案）》的相关论证资料及社会公众所提意见根据建议者意愿确定是否公开

截止2018年7月23日16点40分，《修正案（草案）》已提意见数超过12万条，相比之下，同期正在征求意见的其他法律草案所提意见大都未达1000条（详见表一），足以可见人民关心之热切。

表一：正在征求意见的法律草案^①

我们建议：《修正案（草案）》修订内容所作的论证、所参考的资料以及最后形成《修正案（草案）》的相关决策依据应向社会公众公布，让社会公众详细了解财政部、税务总局、司法部会同有关部门对个人所得税法做出修订的合理性和客观性；社会公众所提意见根据建议者意愿确定是否对公众公开，以让各方人士更直观地了解社会民众对《修正案（草案）》的聚焦问题。但《修正案（草案）》修订内容所作的论证、所参考的资料以及最后形成《修正案（草案）》的相关决策依据未对社会公众公布。民众所提意见也未予以公开。

二、建议将“综合所得”最高边际税率45%降为35%以下

建议将“综合所得”最高税率45%降为30%左右，基于以下理由：

1.相比于其他个税税目、企业所得税及与其他国家相比，“综合所得”最高税率45%显得过高，具体如下：第一，与其他个税税目相比，个体工商户经营所得、自然合伙人从合伙企业取得的所得等按“经营所得”适用百分之五至百分之三十五的超额累进税率，该最高边际税率为35%；第二，与企业所得税相比，在不考虑税收优惠的情况下，企业所得税税率为25%，股东从企业取得股息、红利按20%缴纳个人所得税。从整体上看，个人通过企业经营途径取得的收入实际税负不高于40%；第三，与其他国家比如新加坡、俄罗斯、巴西、加拿大、美国等相比，这些国家税率都低于我国，且税前抵扣项目多。

2.高税率并未带来相应的高税收。第一，根据相关数据统计，我国个人所得税占总税收的7.7%，远低于发达国家30%、发展中国家15%的水平。第二，我国高收入群体避税动机强，目前税务机关征管方法和力度有限，高收入群体避税方式较多。第三，相比于个体工商户、合伙企业、公司制企业等取得的经营所得，个体的劳动性所得（综合所得）数额本身就很有限。

3.《修正案（草案）》旨在通过优化调整税率结构，实现“合理减负，鼓励人民群众通过劳动增加收入、迈向富裕”，但不降低劳动性所得（综合所得）税率，难以达到个税法修正目的。个体劳动力是生产要素中最为基本的要素，现代社会绝大部分生产活动都以组织为主体进行，个体创造的绝大部分价值都是由组织享有，组织发放给个体的劳动报酬只是保证个体作为劳动力可持续使用的基本物质保障。因此，绝大部分财富由组织享有，最终分配给组织的所有者（绝少部分个体），取得资本利得的个体至多承担20%的税负，这显然不利于缩小贫富差距，不利于扩大中产阶级；而广大工薪阶层，作为社会最基本的成员，其可支配收入直接关乎“人民能不能富裕”、“人民幸不幸福”。

多年的实践证明，名义税率太高，逃避税的手段就会丛生，结果反而征不到税。降低税率，加强对高收入群体的征管力度，会提高高收入群体的税法遵从度，结果会扩大税基，增加税收。

三、建议将“综合所得”前三级级距进一步扩大，并去掉45%税率所对应的级距

建议将“综合所得”前三级级距进一步扩大，并去掉45%税率所对应的级距，基于以下理由：

因《修正案（草案）》将工资薪金、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得合并为综合所得，适用七级超额累进税率，主要收入来源渠道不同的群体所承担的实际税负会产生较大的差异。假设税率结构调整前每个月扣除3500元，调整后每个月扣除5000元，不考虑其他扣除项目，我们通过测算，结果如下：

表二：个人所得税税率调整前后税负变化测算表^②

根据上述分析可知，对于主要收入来源是稿酬、特许权使用费所得及劳务报酬的群体，其改革后的税负大概率是增加的。

因此进一步建议：首先，应从收入金额角度出发，清晰界定“低收入群体”、“中等收入群体”与“高收入群体”；其次，考虑此次税率结构调整对不同群体的影响；最后，综合判断是否达到了《修正案（草案）》的个人所得税减负宗旨，进而对级距进行适当调整。

四、建议将当年未抵扣完的专项及专项附加扣除费用予以递延抵扣

《修正案（草案）》第五条规定，“居民个人的综合所得，以每一纳税年度的收入额减除费用六万元以及专项扣除、专项附加扣除和依法确定的其他扣除后的余额，为应纳税所得额。专项扣除包括居民个人按照国家规定的范围和标准缴纳的基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等社会保险费和住房公积金等；专项附加扣除包括子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息和住房租金等支出。”

这是此次个人所得税法修正的大手笔之一，深得人心。子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息和住房租金等专项附加扣除费用，比如大病医疗可能发生数额非常巨大，纳税人当年度综合所得根本不够支付该费用，通过举债看病，接下去的数年时间需要攒钱还债。因此，只允许其在专项附加扣除费用发生当年度扣除的规定并不合理，并不能真正达到此次个税修正的减负目的。

因此，建议将当年未抵扣完的专项及专项附加扣除费用予以以后年度递延抵扣。

五、建议对“财产转让收入”增加“汇算清缴”作为补充征管方式

建议对“财产转让收入”增加“汇算清缴”作为补充征管方式，即在当前财产转让收入“分项按次”征税方式的基础上，当纳税人出现多项财产转让且各项财产转让盈亏不同时，允许其以年度为限，在年度终了之后一定期间内可以去主管税务机关进行汇算清缴，对各项财产转让利得或损失进行合并相抵之后，按净额纳税。基于以下理由：

一方面，财产转让收入种类繁多，各类财产转让盈亏不同。纳税人可能在当年度同时转让股权、房产、汽车等各类财产，有些项目亏损，有些项目盈利，按目前的税法规定，分项按次征税，亏损的不能抵减盈利，这不太符合公平原理。

另一方面，虽然将各类财产转让收入进行“汇算清缴”有助于平衡税负，但若将“汇算清缴”作为财产转让个税唯一征管方式也并不妥当，多次财产转让都为盈利应不需要进行汇算清缴；分项已按次征收，年终放弃汇算清缴退税的也应被允许。

因此，将“汇算清缴”作为财产转入收入的补充征管方式，既能保持大多数纳税人良好的纳税遵从度，又能照顾小众群体的需求。

六、建议明确“纳税人取得综合所得需要办理汇算清缴的”条件

《修正案（草案）》第七条规定“将第八条改为两条，分别作为第九条、第十条”，其中第十条为“第十条有下列情形之一的，纳税人应当依法办理纳税申报：（一）取得综合所得需要办理汇算清缴”。可见，《修正案（草案）》明确规定，当纳税人“取得综合所得需要办理汇算清缴”时，应当向税务机关进行申报，但是什么情况为“取得综合所得需要办理汇算清缴”？

《修正案（草案）》第九条规定“纳税人取得综合所得需要办理汇算清缴的，应当在取得所得的次年三月一日至六月三十日内办理汇算清缴”，其中“需要”一词可能会产生歧义，可以理解成“取得综合所得可由纳税人自行判断是否办理汇算清缴，即按纳税人自愿”；对照紧接该条款的“纳税人取得经营所得的，应当在月度或者季度终了后十五日内向税务机关报送纳税申报表，并预缴税款；次年三月三十一日前办理汇算清缴”规定，其用词为“应当”，上述歧义则更明显。

再看《修正案（草案）》第八条规定“增加一条，作为第十一条：“居民个人取得综合所得按年计算个人所得税；有扣缴义务人的，由扣缴义务人按月或者按次预扣预缴税款，居民个人年度终了后需要补税或者退税的，按照规定办理汇算清缴。预扣预缴办法由国务院税务主管部门制定。”由此可见，“取得综合所得需要办理汇算清缴”的条件应该是“居民个人年度终了后需要补税或者退税”，即当纳税人未取得综合所得，或者取得综合所得但既不需要补税也不需要退税时，则不用去办理汇算清缴（此处不考虑取得经营所得的情况）。

因此，建议明确“纳税人取得综合所得需要办理汇算清缴的”的条件，以消除法律语义的不确定性。

七、建议明确纳税申报、汇算清缴的地点

《修正案（草案）》将四类劳动性所得合并，采取综合纳税方式，未明确相应的纳税申报地点和汇算清缴地点，这将给纳税人带来困惑。为了方便操作，应将纳税申报地点与汇算清缴地点予以统一。具体建议是：在个人所得税法第十二条后额外增加一条对纳税申报地予以明确：“个人所得税纳税地点：（一）在中国境内有任职、受雇单位的，向任职、受雇单位所在地主管税务机关申报纳税；（二）从中国境外取得所得，以及在中国境内两处或者两处以上任职、受雇单位取得所得的，由纳税义务人选择任一任职、受雇单位所在地申报纳税；（三）在中国境内无任职、受雇单位，且年所得项目中有经营所得的，由纳税义务人选择其中一处实际经营所在地主管税务机关申报纳税；（四）在中国境内无任职、受雇单位，且年所得项目中无经营所得的，由纳税义务人向户籍所在地或中国境内经常居住地主管税务机关申报纳税。纳税义务人变更申报纳税地点的，应当经原主管税务机关批准。”

八、建议将“综合所得”和“经营所得”的汇算清缴日期^③予以统一

《修正案（草案）》对“综合所得”和“经营所得”两类所得规定不同的汇算清缴时间段，将导致两项所得汇算清缴后，当出现一项需要补税另一项需要退税时，无法进行相互抵消，进而增加纳税人的资金流转压力，同时也会增加税务机关办理退税、补税的手续负担。

因此，建议将“综合所得”和“经营所得”的汇算清缴日期予以统一，统一为次年的1-6月份。

九、建议合理分配关于“专项附加扣除信息”^④真实性的责任

扣缴义务人面对众多纳税人个体，若要求其对相关凭证真实性负责，并不现实；但扣缴义务人若不进行任何审核，可能容易出现不规范凭证适用情况。

因此，应当对相关责任予以明确，扣缴义务人应对相关凭证进行形式审核，而纳税人应对相关凭证的真实性负责。

十、建议明确税务机关对纳税人的相关信息负有保密义务

《修正案（草案）》第十一规定，公安、人民银行、金融监督管理等相关部门应当协助税务机关确认纳税人的身份、银行账户信息，教育、卫生、医疗等其他政府部门要主动向税务机关提供纳税人子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金等专项附加扣除信息。这将导致税务机关掌握纳税人的全方位信息，信息过于集中，很容易出现信息泄露或被盗取、出卖等现象，这将会对纳税人造成无法估量的损失和伤害，而且也是对纳税人隐私权的侵犯。

因此，应当明确规定税务机关及其工作人员对纳税人的相关信息负有保密义务，纳税人的相关信息不得被用于其他非税收用途，若出现信息泄露，应当对纳税人进行赔偿并追求相关责任人的法律责任。

十一、建议对2018年的年终奖及股权激励个人所得税问题予以明确

《修正案（草案）》规定“修正案自2019年1月1日起施行”、“自2018年10月1日至2018年12月31日，纳税人的工资、薪金所得和经营所得按新税率表执行”，这符合修正案的减税宗旨。但，不免让人担忧的是：在《个人所得税修正案》正式颁布后，2018年度年终奖及股权激励个人所得税问题是否仍按现行文件执行？

广大工薪群体都面临年终奖的个人所得税问题，年终奖是用人单位为了提升公司业绩、根据员工平时表现和所做贡献进行的年末考核奖励，这蕴含着员工一整年的辛勤劳动付出，并不是某个时点一次性取得的报酬，而是长期的点滴积累。

年终奖往往比月薪要高，甚至是月薪的数倍，若2018年年终奖不再按年终奖现行文件适用，必然导致相当大的工薪群体2018年税负增加，违背了为纳税人减轻个人所得税负担的法案修正宗旨。而且，股权激励也是基于“任职、受雇”原因，其性质与年终奖的形成类似，其计算方法与年终奖相似，故与年终奖面临同样的问题。

因此，若修正案规定“工资、薪金从2018年10月1日至2018年12月31日起，按每月扣除5000并适用修正案修改后的税率”，不能因此而导致与年终奖及股权激励相关的现行文件作废。建议在《个人所得税修正案》正式颁布后，应出台相关文件明确规定，2018年的年终奖及股权激励相关个人所得税问题仍按现行文件执行。

中汇（浙江）税务师事务所

2018年7月23日

[①] 该表为2018年7月23日16点40分查阅全国人大网所获信息，查阅地址：http://www.npc.gov.cn/COBRS_LFYJNEW/user/Law.jsp

[②]计算调整前年收入实际税负时，将年收入按最优税率分摊到各月收入和年终奖收入中。

[③] 《修正案（草案）》：九、将第九条改为第十二条，修改为：“扣缴义务人每月所扣的税款，应当在次月十五日内缴入国库，并向税务机关报送纳税申报表。

　　“纳税人取得综合所得需要办理汇算清缴的，应当在取得所得的次年三月一日至六月三十日内办理汇算清缴。

　　“纳税人取得经营所得的，应当在月度或者季度终了后十五日内向税务机关报送纳税申报表，并预缴税款；次年三月三十一日前办理汇算清缴。

[④] 《修正案（草案）》：八、“居民个人向扣缴义务人提供专项附加扣除信息的，扣缴义务人按月预扣预缴税款时应当按照规定予以扣除，不得拒绝。……”